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Strumenti di bonifica aziendale: La Consulta precisa che “un ulteriore protrarsi dell’inerzia legislativa non sarebbe tollerabile”

In materia di misure interdittive, la recente sentenza emessa dalla Corte Costituzionale (Sent. 180 del 2022) con riferimento alla mancata previsione, in capo al Prefetto, di un potere di modulazione degli effetti della informativa antimafia, offre l’occasione per una riflessione di più ampio respiro sugli attuali strumenti antimafia, misure di prevenzione e documentazione antimafia.

L’analisi dell’evoluzione delle strategie adottate dalla criminalità organizzata per aumentare i profitti evidenzia come l’impiego di capitali di provenienza illecita in attività imprenditoriali sane, o apparentemente tali, sia tra gli strumenti più utilizzati non solo per occultare e “pulire” i proventi dei traffici illeciti, ma addirittura per metterli ad ulteriore reddito.

La lotta alla criminalità ed alla corruzione, pertanto, ha gradualmente adottato strumenti ritenuti efficaci e capaci di individuare e perseguire tali pratiche insidiose anche a costo di incidere, nel limite richiesto dal superiore interesse pubblico, su alcuni principi liberali costituzionalmente garantiti come la libertà dell’iniziativa economica privata (Art. 41 Cost.). Anche su questo terreno, si riscontra una progressiva tendenza ad anticipare i necessari interventi in ottica preventiva piuttosto che repressiva e a calibrare l’incisività dell’intervento sulla base della fattispecie concreta.

Come evidenziato dal Consiglio di Stato, in Adunanza Plenaria (Consiglio di Stato Ad. Plen., 6 aprile 2018, n. 3), il provvedimento di cd. “interdittiva antimafia”, di natura cautelare e preventiva, determina una particolare forma di incapacità giuridica, e dunque la insuscettività del soggetto (persona fisica o giuridica) che di esso è destinatario ad essere titolare di quelle situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che determinino (sul proprio cd. lato esterno) rapporti giuridici con la Pubblica Amministrazione.

Già una precedente sentenza della Consulta (n. 57/2020 – in materia di estensione degli effetti dell’informazione interdittiva rispetto alla comunicazione interdittiva ex art. 84 codice antimafia) precisava che compito delle autorità amministrative è provvedere ad “un costante monitoraggio del fenomeno, la conoscenza delle sue specifiche manifestazioni, l’individuazione e valutazione dei relativi sintomi, la rapidità di intervento. È in questa prospettiva anticipatoria della difesa della legalità che si colloca il provvedimento in questione…”.

La misura interdittiva, essendo finalizzata ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alle attività della criminalità organizzata, non deve necessariamente collegarsi ad accertamenti in sede penale di carattere definitivo sull’esistenza della contiguità dell’impresa con organizzazione malavitose ma può essere sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi da cui possa desumersi la sussistenza di un tentativo di ingerenza da parte della criminalità organizzata nell’attività imprenditoriale (…secondo un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non richiede di attingere ad un livello di certezza oltre ogni ragionevole dubbio, tipica dell’accertamento finalizzato ad affermare la responsabilità penale, e quindi fondato su prove, ma implica una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza sulla base di indizi gravi, precisi e concordanti, sì da far ritenere “più probabile che non”, appunto, il pericolo di infiltrazione mafiosa (Cons. St., sez. III, 30 gennaio 2019, n. 758).

In questo contesto interpretativo vanno calati i diversi strumenti di bonifica aziendale previsti dal Legislatore che, pur differenziandosi per presupposti, procedimenti di adozione e soggetti coinvolti, tendono sostanzialmente a risanare, ove possibile, l’attività economica infiltrata riportandola nel circuito di legalità.

Come spesso avviene in Italia però, a tutt’oggi manca una disciplina organica e coordinata concernente i diversi strumenti, cosicché ci si ritrova, da un lato, ad avere aree di sovrapposizione e, dall’altro, molteplici discipline sostanziali e procedurali prive di una comune regia.

Si ritiene pertanto interessante una riflessione sull’evoluzione degli strumenti contenuti nel Codice Antimafia, quali il sequestro e la confisca di prevenzione, l’amministrazione giudiziaria, il controllo giudiziario, la comunicazione e l’informativa antimafia, alla luce della sentenza della Consulta sopra emarginata, nella quale si legge:

È bene premettere che, al ricorrere di taluni presupposti, il codice antimafia stabilisce il prodursi di rilevanti effetti interdittivi, che incidono in profondità sulle attività economiche ed imprenditoriali dei destinatari. Si tratta di divieti e decadenze che precludono la possibilità di ottenere o mantenere erogazioni pubbliche, contratti pubblici, provvedimenti amministrativi funzionali ad esercitare attività imprenditoriali (licenze, autorizzazioni, concessioni, iscrizioni in elenchi e registri, eccetera). Il puntuale elenco dei provvedimenti che non possono essere ottenuti o mantenuti è contenuto nell’art. 67 cod. antimafia.”

Le interdizioni in parola discendono, sia dalla applicazione, con provvedimento definitivo del giudice, di una delle misure di prevenzione personali previste dal Libro I, Titolo I, Capo II cod. antimafia (art. 67, comma 1), sia dalla adozione, da parte del prefetto, di una informazione antimafia (artt. 91 e seguenti cod. antimafia), provvedimento quest’ultimo che può basarsi sulla constatazione della mera sussistenza di una delle cause di decadenza previste proprio dall’art. 67 cod. antimafia o dalla attestazione di «eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa» (art. 84, comma 3, cod. antimafia)

È opportuno precisare che, laddove un’impresa sia integralmente riferibile al soggetto pericoloso/mafioso, identificato dalle categorie previste dal Codice Antimafia (artt. 1 e 4 D.Lgs 159/11 – tra le quali nel 2017 sono stati inseriti i soggetti indiziati del reato associativo finalizzato a fatti corruttivi), la risposta sanzionatoria ablatoria è intransigente ed il Pubblico Ministero richiede sempre il sequestro e la confisca dell’attività.

Il Codice Antimafia prevede poi la comunicazione interdittiva e l’informazione interdittiva antimafia, adottate in via amministrativa dal Prefetto, la seconda delle quali appunto anche sul presupposto di “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa desunti” da elementi che, pur indicati dal legislatore, mantengono sempre contorni elastici. Tali provvedimenti paralizzano, sostanzialmente, la prosecuzione dell’attività d’impresa inibendo l’ottenimento, o provocando la decadenza, dei provvedimenti ex art. 67 (Effetti delle misure di prevenzione).

Mentre alla comunicazione antimafia non sono ricollegati dei veri e propri effetti, limitandosi ad attestare la sussistenza o meno delle interdizioni di cui all’art. 67 cod. antimafia, all’informazione antimafia interdittiva seguono gli effetti di cui all’art. 94 cod. antimafia e precisamente: le pubbliche amministrazioni: a) “non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni” (comma 1); b) “Qualora il prefetto non rilasci l’informazione interdittiva entro i termini previsti, ovvero nel caso di lavori o forniture di somma urgenza…” si “revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite”;

Qualora invece l’impresa non sia direttamente riconducibile al soggetto pericoloso/mafioso, ma vi intrattenga rapporti di assoggettamento/intimidazione che agevolino il sodalizio criminale, potranno essere richieste dal PM ed applicate dal Tribunale, le seguenti misure di prevenzione patrimoniali: 1) l’amministrazione giudiziaria, che consente l’avvio di un percorso virtuoso affidato ad un amministratore giudiziario; 2) il controllo giudiziario, applicabile allorquando i rapporti agevolatori siano occasionali, che prevede meri obblighi di comunicazione (a Questore / Polizia Tributaria), ovvero la nomina di una sorta di tutore dell’impresa che ne controlli l’operato, adempiendo a precisi obblighi stabiliti dal Tribunale. Appare essere stato introdotto, certamente, uno strumento molto duttile con la riforma del controllo giudiziario inteso sia come strumento alternativo all’amministrazione giudiziaria, quando i rapporti di agevolazione al sodalizio criminoso non siano stabili, sia con particolare riferimento alla sua applicazione volontaria, allorché richiesta dall’impresa colpita dall’interdittiva.

A parere dello scrivente, una visione proattiva di tale ultimo strumento dovrebbe guardare alla verifica della prognosi favorevole sull’esito dell’intervento, valorizzando la spontanea consegna dell’impresa al controllo pubblico, piuttosto che alla fredda verifica dei presupposti del controllo giudiziario quando richiesto dall’organo inquirente (agevolazione occasionale).

Rispetto a queste due misure, però, l’informazione interdittiva, pur fondata su presupposti meno “gravi” e precisi, comporta effetti ben più invalidanti per l’attività d’impresa, prevedendo un procedimento amministrativo senza garanzie giurisdizionali ed immediatamente paralizzante.

L’attività “agevolatrice”, infatti, pur occasionale (controllo giudiziario), appare certamente più grave e pregnante rispetto al richiamato “tentativo di infiltrazione” previsto per l’informazione interdittiva.

Recentemente, il Legislatore ha inserito una norma (Prevenzione collaborativa prevista all’art. 94-bis cod. antimafia) che trova applicazione in presenza di «situazioni di agevolazione occasionale», attribuendo al Prefetto il potere di applicare una o più misure a carattere prescrittivo indicate nel suddetto articolo, (Il prefetto, in aggiunta alle misure di cui al comma 1, può nominare, anche d’ufficio, uno o più esperti, in numero comunque non superiore a tre, individuati nell’albo di cui all’articolo 35, comma 2-bis, con il compito di svolgere funzioni di supporto finalizzate all’attuazione delle misure di prevenzione collaborativa) anziché ricorrere all’informazione antimafia interdittiva. Anche in questo caso si persegue l’esigenza di non paralizzare del tutto l’attività economica a rischio di infiltrazione mafiosa, consentendo la prosecuzione della stessa sotto la vigilanza dell’autorità di pubblica sicurezza.

Con la medesima riforma del 2021 (D.L. 152) è stato altresì modificato l’art. 92 cod. antimafia, cui è stato aggiunto il comma 2-bis, il quale disciplina una forma di contraddittorio, tra il Prefetto e il soggetto privato, prima dell’emissione dell’informazione antimafia ed un comma 2-ter, il quale prevede, quali possibili esiti dell’anzidetto contraddittorio, l’applicazione dell’informazione antimafia (interdittiva o liberatoria) o delle misure di cui all’art. 94-bis. Infine, la nuova previsione del comma 4 dell’art. 94-bis prevede che alla scadenza del termine di durata delle misure, il Prefetto, “ove accerti, sulla base delle analisi formulate dal gruppo interforze, il venir meno dell’agevolazione occasionale e l’assenza di altri tentativi di infiltrazione mafiosa, rilascia un’informazione antimafia liberatoria”.

Nella medesima direzione va letta quella parte motiva della già richiamata sentenza n. 57 della Consulta, in cui si pone in rilievo sia la possibilità di richiedere immediatamente la sospensione giurisdizionale cautelare, sia la tipizzazione dei presupposti applicativi della informazione interdittiva. Il legislatore era già stato invitato dalla Consulta ad una rimeditazione parziale dello strumento, con riferimento all’impossibilità per il Prefetto di modulare gli effetti dell’informativa, escludendo determinate decadenze o divieti (art. 67 comma 5).

Tali argomentazioni pur confermando la prevalenza del dovere di contrasto alle infiltrazioni mafiose sul diritto all’iniziativa economica privata, di natura spiccatamente preventiva, precisano una preferenza, costituzionalmente orientata, verso un modello di intervento basato su provvedimenti adeguatamente calibrati sulla fattispecie concreta.

In tale direzione va letta un’altra recentissima pronuncia della Consulta (Corte cost., sent. n. 180 del 8 giugno 2022 – dep.19 luglio 2022) che, pur dichiarando inammissibili le questioni sollevate dal giudice a quo, non può fare a meno di intervenire sul delicato bilanciamento tra “…l’interesse pubblico alla sicurezza e la generale libertà del mercato, da una parte, e il diritto della persona a veder garantiti i propri mezzi di sostentamento, dall’altra…”.

Si legge nella parte conclusiva di questa sentenza: “Del resto, a fortiori in contesti interessati da reali o potenziali infiltrazioni criminali, la possibilità di trarre sostentamento da attività economiche che potrebbero risultare legali e “sane” (ovvero essere rese tali anche perché opportunamente “controllate”) costituisce non solo oggetto di un diritto individuale costituzionalmente tutelato, ma anche interesse pubblico essenziale, proprio in nome della difesa della legalità e della necessaria sottrazione di spazi di intervento e di influenza alla criminalità organizzata.

Si è già ricordato che nella sentenza n. 57 del 2020 questa Corte aveva sottolineato come l’omessa previsione, in capo al prefetto, della possibilità di esercitare, adottando l’informazione interdittiva, i poteri attribuiti al giudice dall’art. 67, comma 5, cod. antimafia, nel caso di adozione delle misure di prevenzione, «merita[sse] indubbiamente una rimeditazione da parte del legislatore».

Questa rimeditazione, tuttavia, non risulta finora avvenuta.

Per tale ragione, in considerazione del rilievo dei diritti costituzionali interessati dalle odierne questioni, questa Corte non può conclusivamente esimersi dal segnalare che un ulteriore protrarsi dell’inerzia legislativa non sarebbe tollerabile (analogamente, sentenza n. 22 del 2022) e la indurrebbe, ove nuovamente investita, a provvedere direttamente, nonostante le difficoltà qui descritte.

E’ pur vero che, rispetto alle drastiche conseguenze demolitorie sull’impresa riconducibili alle interdittive antimafia, è sempre più ampia l’offerta di strumenti alternativi agili e dalla vocazione riabilitativa.

Nella stessa direzione argomentativa si colloca il ventaglio dei cd. commissariamenti, introdotti con l’art. 32 del DL 90/14, legati agli appalti pubblici e la cui competenza è affidata ad ANAC ed al Prefetto, i quali sono strutturati dal Legislatore in modo tale da consentirne la massima flessibilità rispetto alla situazione contingente. Questi sono definiti “misure straordinarie previste qualora, con riferimento ad un contratto pubblico di appalto o di concessione, l’Autorità Giudiziaria proceda per i delitti di matrice corruttiva contemplati nella norma stessa ovvero siano altrimenti rilevate situazioni anomale e comunque sintomatiche di condotte illecite o eventi criminali attribuibili all’impresa aggiudicataria” (da una recente richiesta di straordinaria gestione proposta da ANAC al Prefetto di Palermo).

Anche tale norma, al comma 10, prevede un’applicazione del commissariamento come alternativa di bonifica dell’impresa colpita da interdittiva antimafia, consentendo la prosecuzione dell’attività in modalità controllata, in questo caso per la principale salvaguardia di interessi generali afferenti alla commessa pubblica.

Tale strumento richiama immediatamente il modello previsto dal D.Lgs 231/2001 che, all’art. 15, prevede la possibilità affidata al Giudice nell’ambito di un procedimento penale di disporre, in luogo dell’applicazione di una misura interdittiva, la prosecuzione dell’attività sotto l’egida di un commissario, quando la sua interruzione comporterebbe pregiudizio per la collettività o per il livello occupazionale.

In conclusione, l’odierno panorama normativo annovera numerosi strumenti di contrasto alle infiltrazioni criminali nelle attività economiche che appaiono utili per il rafforzamento dell’azione preventiva ma purtroppo privi di un coordinamento, elemento che ne potrebbe migliorare l’efficacia, e bisognosi di una maggiore agilità applicativa.

 

Avv. Salvatore Calandra

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