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Orientarsi nella giungla degli strumenti di bonifica aziendale. Tra Interdittive e Commissariamenti

Sono in continuo aumento e trasformazione le strategie adottate dal Legislatore al fine di contrastare la criminalità organizzata ed in particolare modo, quelle attività volte ad  aumentare i profitti attraverso l’impiego di capitali di provenienza illecita in attività imprenditoriali sane. L’ingresso nell’economia reale è  tra gli strumenti più utilizzati non solo per occultare e “pulire” i proventi dei traffici illeciti, ma addirittura per metterli ad ulteriore reddito.

La lotta alla criminalità ed alla corruzione, pertanto, ha gradualmente adottato strumenti ritenuti efficaci e capaci di individuare e perseguire tali pratiche anche a costo di incidere, nel limite richiesto dal superiore interesse pubblico, su alcuni principi liberali costituzionalmente garantiti come la libertà dell’iniziativa economica privata (Art. 41 Cost.). Anche su questo terreno, si riscontra una progressiva tendenza ad anticipare i necessari interventi in ottica preventiva piuttosto che repressiva e a calibrare l’incisività dell’intervento sulla base della fattispecie concreta.

Una recentissima sentenza della Consulta (n. 57/2020 – in materia di estensione degli effetti dell’informazione interdittiva rispetto alla comunicazione interdittiva ex art. 84 codice antimafia) precisa che compito delle autorità amministrative è provvedere ad “un costante monitoraggio del fenomeno, la conoscenza delle sue specifiche manifestazioni, l’individuazione e valutazione dei relativi sintomi, la rapidità di intervento. È in questa prospettiva anticipatoria della difesa della legalità che si colloca il provvedimento in questione…”.

In questo contesto interpretativo vanno calati i diversi strumenti di bonifica aziendale previsti dal Legislatore che, pur differenziandosi per presupposti, procedimenti di adozione e soggetti coinvolti, tendono sostanzialmente a risanare, ove possibile, l’attività economica infiltrata riportandola nel circuito di legalità.

Come spesso avviene in Italia però, a tutt’oggi manca una disciplina organica e coordinata concernente i diversi strumenti, cosicché ci si ritrova, da un lato, ad avere aree di sovrapposizione e, dall’altro, molteplici discipline sostanziali e procedurali prive di una comune regia.

A tal proposito, si ritiene interessante una riflessione sull’evoluzione degli strumenti contenuti nel Codice Antimafia, quali il sequestro e la confisca di prevenzione, l’amministrazione giudiziaria, il controllo giudiziario, la comunicazione e l’informativa antimafia, alla luce della sentenza della Consulta sopra emarginata.

Necessaria premessa è che, laddove un’impresa sia integralmente riferibile al soggetto pericoloso/mafioso identificato dalle categorie previste dal Codice Antimafia (artt. 1 e 4 D.Lgs 159/11 – tra le quali nel 2017 sono stati inseriti i soggetti indiziati del reato associativo finalizzato a fatti corruttivi), la risposta sanzionatoria ablatoria è intransigente ed il Pubblico Ministero richiede sempre il sequestro e la confisca dell’attività.

Nel medesimo testo normativo troviamo la comunicazione interdittiva e l’informazione interdittiva antimafia, adottate in via amministrativa dal Prefetto, la seconda delle quali anche sul presupposto di “eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa desunti” da elementi che, pur indicati dal legislatore, mantengono sempre contorni elastici. Tali provvedimenti paralizzano, sostanzialmente, la prosecuzione dell’attività d’impresa inibendo l’ottenimento, o provocando la decadenza, dei provvedimenti ex art. 67.

Qualora invece l’impresa non sia direttamente riconducibile al soggetto pericoloso/mafioso, ma vi intrattenga rapporti di assoggettamento/intimidazione che agevolino il sodalizio criminale, potranno essere richieste dal PM ed applicate dal Tribunale, le seguenti misure di prevenzione patrimoniali: 1) l’amministrazione giudiziaria, che consente l’avvio di un percorso virtuoso affidato ad un amministratore giudiziario. Questi avrà il compito di gestire l’impresa adottando tutte le misure ritenute necessarie per interrompere qualsiasi deriva di illegalità. Al termine di tale gestione si potrà avere la revoca della misura, con eventuale applicazione del “controllo giudiziario”, ovvero la confisca dei beni ritenuti di provenienza illecita; 2) il controllo giudiziario, che rappresenta un’ulteriore forma di bonifica dell’impresa, dai contenuti meno invasivi rispetto all’amministrazione giudiziaria, applicabile allorquando i rapporti agevolatori siano occasionali e sussistano circostanze di fatto da cui si possa desumere il pericolo concreto di infiltrazioni mafiose idonee a condizionarne l’attività. L’art. 34 bis comprende due forme di controllo: una prevede degli obblighi di comunicazione al Questore o alla Polizia Tributaria, una seconda, più stringente, prevede la nomina di una sorta di tutore dell’impresa che ne controlli l’operato, adempiendo a precisi obblighi stabiliti dal tribunale e riferendo al giudice delegato.

Rispetto a queste due misure, l’informazione interdittiva, pur fondata su presupposti meno “gravi” e precisi, comporta effetti ben più invalidanti per l’attività d’impresa, prevedendo un procedimento amministrativo senza garanzie giurisdizionali ed immediatamente paralizzante.

L’attività “agevolatrice” cui si deve fare riferimento per la richiesta della misura dell’amministrazione o del controllo giudiziario, seppur occasionale (per l’applicazione del controllo giudiziario), deve  certamente ritenersi più grave del richiamato “tentativo di infiltrazione” previsto per l’emissione dell’informazione interdittiva.

Tali questioni, affrontate dalla sentenza n. 57/2020, vengono superate ponendo in rilievo sia la possibilità di richiedere immediatamente la sospensione giurisdizionale cautelare, sia la tipizzazione dei presupposti applicativi. Il legislatore viene peraltro invitato dalla Consulta ad una rimeditazione parziale dello strumento, con riferimento all’impossibilità per il Prefetto di modulare gli effetti dell’informativa, escludendo determinate decadenze o divieti (art. 67 comma 5).

Tali argomentazioni confermano la prevalenza del dovere di contrasto alle infiltrazioni mafiose sul diritto all’iniziativa economica privata, di natura spiccatamente preventiva, e la preferenza per un modello di intervento basato su provvedimenti calibrati sulla fattispecie concreta.

Sotto quest’ultimo profilo, si richiama la riforma del controllo giudiziario sia come strumento alternativo all’amministrazione giudiziaria, quando i rapporti di agevolazione al sodalizio criminoso non siano stabili, sia con particolare riferimento alla sua applicazione volontaria, allorché richiesta dall’impresa colpita dall’interdittiva.

A parere dello scrivente e nel silenzio del Legislatore, appare preferibile quelll’interpretazione c.d. prospettico-cooperativa dei presupposti per accedere a questa misura: una visione proattiva dello strumento introdotto dovrebbe guardare alla verifica della prognosi favorevole sull’esito dell’intervento, valorizzando la spontanea consegna dell’impresa al controllo pubblico, piuttosto che alla fredda verifica dei presupposti del controllo giudiziario quando richiesto dall’organo inquirente (agevolazione occasionale).

Rispetto alle drastiche conseguenze demolitorie sull’impresa riconducibili alle interdittive antimafia, è sempre più ampia l’offerta di strumenti alternativi agili e dalla vocazione riabilitativa.

Nella stessa direzione argomentativa si colloca il ventaglio dei cd. commissariamenti prefettizi, introdotti con l’art. 32 del DL 90/14, legati agli appalti pubblici e la cui competenza è affidata ad ANAC ed al Prefetto, i quali sono strutturati dal Legislatore in modo tale da consentire la massima flessibilità dello strumento applicato rispetto alla situazione contingente

Cambiano i soggetti coinvolti, trattandosi di un atto complesso ad iniziativa proponente del Presidente dell’ANAC e indirizzato al Prefetto che emette il provvedimento finale e cambiano i presupposti, essendo necessaria l’esistenza di un procedimento penale o quantomeno un quadro informativo circostanziato indicativo della commissione di specifici reati a carico di un’impresa aggiudicataria di un determinato contratto pubblico. Anche le finalità appaiono differenti, poiché l’obiettivo principale è di portare a termine la commessa pubblica garantendo una gestione a legalità rafforzata dell’impresa.

Sulla base della valutazione fatta dal Presidente ANAC, pertanto, potrà essere proposta una delle tre seguenti misure previste: 1) l’ordine di rinnovazione degli organi aziendali; 2) la straordinaria e temporanea gestione dell’impresa, nei limiti della esecuzione della commessa pubblica; 3) il sostegno e monitoraggio. Anche qui viene dunque offerta all’amministrazione la possibilità di graduare l’intervento pubblico sulla base dell’effettiva necessità.

La medesima norma, al comma 10, prevede un’applicazione del commissariamento come alternativa di bonifica dell’impresa colpita da interdittiva antimafia, consentendo la prosecuzione dell’attività in modalità controllata, in questo caso per la principale salvaguardia di interessi generali afferenti alla commessa pubblica.

Tale strumento richiama immediatamente il modello previsto dal D.Lgs 231/2001 che, all’art. 15, prevede la possibilità affidata al Giudice nell’ambito di un procedimento penale di disporre, in luogo dell’applicazione di una misura interdittiva, la prosecuzione dell’attività sotto l’egida di un commissario, quando la sua interruzione comporterebbe pregiudizio per la collettività o per il livello occupazionale.

In conclusione, l’odierno panorama normativo annovera numerosi strumenti di contrasto alle infiltrazioni criminali nelle attività economiche, strumenti che però appaiono privi di un coordinamento. Non è  facile per l’impresa raggiunta dai provvedimenti dell’Autorità sopra illustrati reagire tempestivamente e nelle forme più convenienti, pertanto è  sempre più richiesta l’opera di professionisti specializzati che sappiano indirizzare gli sforzi di natura tecnica ed economica verso il recupero di una piena situazione di legalità e, infine,  della stessa realtà aziendale.

Avv. Salvatore Calandra

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